I piani di lottizzazione

La lottizzazione, in ambito urbanistico, consiste nella frammentazione di un terreno al fine di ricavarne dei “lotti”, ossia delle porzioni individuali tra di loro separate, distinte, sia dal punto di vista giuridico che dal punto di vista amministrativo, al fine di conferire, un nuovo assetto a quella porzione di territorio, attraverso opere di urbanizzazione, residenziali o produttive, da realizzarsi previa presentazione di un c.d. piano di lottizzazione.

Il piano di lottizzazione trova la sua fonte di disciplina nell’articolo 28 della legge urbanistica numero 1150/1942.

Il piano di lottizzazione costituisce uno strumento urbanistico equiordinato al piano particolareggiato e ad esso sostanzialmente alternativo, ai sensi dell’art. 28 della legge urbanistica n. 1150/1942, come modificato dall’art. 8 della legge ponte n. 765 del 1967 (tra le tante vedi Cons. Stato sentenza n. 4010/2023, n. 6882/2010).

Il piano di lottizzazione deve esistere prima del titolo concessorio (permesso di costruire) ad edificare, in quanto, nei piani di lottizzazione vengono di norma individuati gli elementi di maggiore dettaglio di quelli previsti dallo strumento urbanistico generale.

Il piano di lottizzazione, viene autorizzato dal Comune, attraverso la stipula di una “convenzione”, approvata in sede di delibera consigliare. Detta convenzione deve prevedere:

1. lacessione delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria, in via gratuita ed entro termini prestabiliti e la cessione a titolo gratutito delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione secondaria;
2. l’assunzione, da parte del proprietario, degli oneridelle opere di urbanizzazione primaria e di una quota (determinata in proporzione all’entità e alle caratteristiche degli insediamenti delle lottizzazioni) degli oneri delle opere di urbanizzazione secondaria o delle opere necessarie per l’allaccio della zona ai servizi pubblici;
3. i terminientro i quali vanno ultimate le predette opere, che non devono eccedere i dieci anni;
4. delle congrue garanzie finanziarieper l’adempimento degli obblighi che derivano dalla convenzione.

I piani di lottizzazione hanno una scadenza di dieci anni, ai sensi dell’art. 17 della L. 17 agosto 1942, n. 1150.

All’interno di questo periodo decennale le opere di urbanizzazione devono essere ultimate nel rispetto di quanto statuito nell’accordo di convenzione, e l’art. 28 della L. 1150/1942 non ammette reiterazione. Infatti, l’art. 28, al comma 5, n.3 dispone che la convenzione debba necessariamente prevedere, tra l’altro “i termini non superiori ai dieci anni entro i quali deve essere ultimata l’esecuzione delle opere” di urbanizzazione.

 Il Piano di lottizzazione ha durata decennale, di talché decorso infruttuosamente il suddetto termine lo strumento attuativo perde efficacia (Cons. Stato Sez. VI 20/1/2003 n. 200; Consiglio di Stato, sez. IV, 27/04/2015, n. 2109; idem 25/7/2001 n. 4073);

Scaduto un piano di lottizzazione, in applicazione dell’art. 17 l. 1150/1942 e salvo diversa disciplina di dettaglio, vi è l’obbligo di rispettare gli allineamenti e le prescrizioni di zona, stabilite dallo strumento urbanistico attuativo, anche se scaduto.

Il termine di validità decennale del piano di lottizzazione decorre dalla data di stipula della relativa convenzione e ciò si ricollega “al fatto che, ordinariamente, all’approvazione del piano di lottizzazione segue, in tempi ragionevoli, la stipula della relativa convenzione… deve tuttavia ritenersi che la circostanza della mancata stipula della convenzione non possa ragionevolmente costituire legittimo motivo per cui il piano di lottizzazione abbia validità a tempo indeterminato, sia perché a ciò osta il dato letterale della disposizione di cui all’art. 16, quinto comma, della L. 17 agosto 1942 n. 1150 relativamente ai piani particolareggiati, che fa esclusivamente riferimento al “tempo, non maggiore di anni dieci, entro il quale il piano particolareggiato dovrà essere attuato”, sia perché deve comunque ritenersi prevalente la ratio della norma per cui le previsioni di un piano particolareggiato o di un piano di lottizzazione devono avere una determinata e certa durata temporale, con conseguente scadenza di validità del piano medesimo, al fine di garantire l’adeguatezza e rispondenza di tali previsioni agli interessi pubblici e privati riferiti al periodo di validità del piano, con la conseguente e ragionevole necessità che, dopo un certo periodo di tempo (10 anni), si debba necessariamente procedere ad una rivalutazione di tali interessi pubblici e privati coinvolti nelle scelte urbanistiche in questione” (TAR Sardegna Cagliari, sez. II, 18 gennaio 2018, n. 24).

Non è ipotizzabile l’ultrattività delle previsioni del Piano di lottizzazione decennale, in quanto la prosecuzione degli effetti oltre il detto termine decennale confligge con la finalità sottesa alla fissazione del termine de quo coincidente con l’esigenza di assicurare effettività e attualità alle previsioni urbanistiche, non potendo le lottizzazioni convenzionate condizionare a tempo indeterminato la pianificazione urbanistica futura (Cons. Stato Sez. IV 29/11/2010 n. 8384; idem 13/4/2005 n. 1543).

Sussiste il divieto legislativo di prorogare a tempo indefinito i piani di lottizzazione convenzionati ai sensi della L. 1150/42, ivero, gli articoli 16, 17 e 28 della Legge Fondamentale dispongono un termine di efficacia non superiore a 10 anni per i piani particolareggiati, ai quali si assimilano analogicamente i piani di lottizzazione stessi (Cons. di Stato n. 851/2007).

In particolare “il termine massimo di dieci anni di validità del piano di lottizzazione, stabilito dall’art. 16, quinto comma, della L. 17 agosto 1942 n. 1150 per i piani particolareggiati, non è suscettibile di deroga neppure sull’accordo delle parti e decorre dalla data di completamento del complesso procedimento di formazione del piano attuativo (Cons. Stato, Sez. IV, 11 marzo 2003 n. 1315). Ciò in quanto la convenzione è per certo un atto accessorio al Piano di lottizzazione, deputato alla regolazione dei rapporti tra il soggetto esecutore delle opere e il Comune con riferimento agli adempimenti derivanti dal Piano medesimo, ma che non può incidere sulla validità massima, prevista in legge, del sovrastante strumento di pianificazione secondaria” (cfr. Consiglio di Stato n. 1574/2013).

Secondo il Consiglio di Stato (n. 3055/2013), in caso di perdita di efficacia della lottizzazione per scadenza del termine decennale, ai soggetti estranei alla proprietà delle aree interessate non può essere riconosciuto alcun peculiare affidamento all’intangibilità della precedente destinazione urbanistica, anche in caso di aree prima destinate a standard urbanistici.

Con la scadenza del piano di lottizzazione vengono meno i presupposti dello ius aedificandi e della posizione qualificata del lottizzante (Cons. di Stato IV n. 2071/2011), e ciò comporta l’inefficacia di tutte le previsioni del piano di lottizzazione che non hanno avuto concreta attuazione (Cons. di Stato V n. 2768/2009).

Pertanto, secondo la giurisprudenza consolidata (cfr. T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 01/04/2015, n. 4920; Cons. Stato, Sez. V, 30.04.2009, n. 2768; Sez. IV, 27.10.2009, n. 6572) decorso il termine stabilito per l’esecuzione del piano di lottizzazione, questo diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione, rimanendo soltanto fermo a tempo indeterminato l’obbligo di osservare, nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti, gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso, con la precisazione che da ciò discende che:

1. le previsioni dello strumento attuativo comportano la concreta e dettagliata conformazione della proprietà privata, le medesime previsioni rimangono efficaci a tempo indeterminato e, col decorso del termine (di dieci anni, per il piano di lottizzazione), diventano inefficaci unicamente le previsioni del piano attuativo che non abbiano avuto concreta attuazione, nel senso che non è più consentita la sua ulteriore esecuzione, salva la possibilità di ulteriori costruzioni coerenti con le vigenti previsioni del p.r.g. e con le prescrizioni del piano attuativo (anche sugli allineamenti), che solo per questa parte ha efficacia ultrattiva (Tar Abruzzo L’Aquila, sez. I, 20/11/2014, n. 810; Cons. Stato, n. 2768 del 2009 e n. 6170 del 2007; Campania, Salerno, n. 522 del 2014);
2. il termine di efficacia di 10 anni deve intendersi riferito all’esecuzione delle previste opere di urbanizzazione che devono essere realizzate entro tale termine; viceversa per la realizzazione delle costruzioni dei fabbricati trovano applicazione i termini previsti nei relativi titoli edilizi, fermo restando che poiché, in generale, il termine di efficacia dei piani attuativi, compresi i piani di lottizzazione, è di 10 anni, i titoli edilizi andranno richiesti e ottenuti entro tale termine, dato che, una volta che esso sia decorso, il piano decade per la parte rimasta inattuata rimanendo soltanto fermo a tempo indeterminato l’obbligo di osservare nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso (cfr. T.A.R. Lazio Latina, sez. I, 26/04/2018, n. 226;
3. le conseguenze della scadenza dell’efficacia del piano di lottizzazione si esauriscono pertanto nell’ambito della sola disciplina urbanistica, non potendo invece incidere sulla validità ed efficacia delle obbligazioni assunte dai soggetti attuatori degli interventi (cfr. in particolare, T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 01/04/2015, n. 4920)

E’ irrilevante, ai fini delle conseguenze connesse alla scadenza del termine decennale di efficacia del piano di lottizzazione, la circostanza che l’impossibilità della mancata attuazione sia dovuta alla pubblica amministrazione o al privato lottizzante (Cons. Stato, Sez. IV, 10/8/2011 n. 4761).

E’ importante evidenziare come, decadute le previsioni attuative e di lottizzazione, all‘Autorità competente spetta il potere-dovere di legiferare con nuovi strumenti una revisione delle scelte di piano, anche in maniera sostanziale e differente dalle previsioni scadute: le nuove previsioni di piano sostituiscono infatti quelle previgenti e a maggior ragione quelle decadute. Invero, rientra,  tra i poteri espressi della Autorità competente di governare il proprio territorio secondo principi di ordinato assetto e sviluppo, per cui la mancanza di pianificazione derivata dalla scadenza o mancata attuazione deve essere  risolta coi poteri propri nel fornire un differente assetto urbanistico (Cons. di Stato n. 3055/2013, n. 851/2007).

E’ importante precisare che, la scadenza della convenzione di lottizzazione riguarda l’efficacia del regime urbanistico introdotto dalla convenzione stessa e non anche gli effetti obbligatori che la stessa convenzione produce tra le parti.

Di guisa, l’Amministrazione non resta vincolata, senza termine, alle scelte urbanistiche trasfuse nella convenzione, invero, le parti, possono esigere l’adempimento degli obblighi, anche oltre il termine di scadenza suindicato, per esempio, chiedendo la corresponsione di somme a titolo di oneri o la realizzazione di opere di urbanizzazione, che la controparte si è assunta con la convenzione stessa.

Il  TAR Lombardia, Milano, Sezione Quarta, nella sentenza n. 2001 del 17 agosto 2018, chiarisce come nell’ipotesi  “in cui l’amministrazione abbia rilasciato il titolo edilizio dopo anni dalla maturata scadenza del termine di durata del piano di lottizzazione e della relativa convenzione, il Tribunale (T.A.R. Lombardia Milano, sez. II, 29 febbraio 2016, n. 406) ha già chiarito che:

1. 1. una volta scaduto il termine di efficacia della convenzione, il Comune non può in ogni caso ritenersi vincolato a riconoscere agli esborsi sostenuti dallo stesso lottizzante per l’esecuzione delle opere di urbanizzazione carattere integralmente sostitutivo rispetto al contributo concessorio;
   2. deve tenersi presente che le opere previste dalla convenzione di lottizzazione sono strettamente correlate alle esigenze di urbanizzazione dell’area, come stimate al tempo della stipula della convenzione, e in relazione al quadro complessivo della disciplina urbanistica a quel tempo vigente, sicché decorso il termine decennale di efficacia della lottizzazione convenzionata, si impone unicamente, secondo i principi, e in assenza di una diversa disciplina di dettaglio, il rispetto degli allineamenti e delle prescrizioni di zona stabilite dal piano di lottizzazione, in applicazione dell’articolo 17 della legge n. 1150 del 1942 (già Cons. Stato, Sez. IV, 28 ottobre 2009, n. 6661);
   3. non può ritenersi pregiudicata la potestà dell’Amministrazione, una volta scaduta la convenzione urbanistica, di riconsiderare il fabbisogno di opere di urbanizzazione e di dare applicazione agli eventuali nuovi importi stabiliti per la quantificazione del contributo concessorio;
   4. “ne deriva che l’eventuale impegno del Comune a riconoscere alle opere di urbanizzazione eseguite a spese del lottizzante carattere integralmente satisfattivo dell’obbligazione relativa al contributo concessorio non può vincolare l’Ente oltre il termine di durata della convenzione urbanistica”.